论文提要：

诉前调解程序的应用及ODR（线上矛盾纠纷多元化解平台）的推广在实践“枫桥经验”中发挥着重要作用，但在人民法庭的司法实践中仍存在诸多问题，有些是伴随着经济发展导致的案件量激增共同出现的，有些则是由于程序及制度的设计存在缺陷导致的，突出表现为纠纷案件分流分类模糊、诉前调解的配套措施不完善以及平台应用设置不合理等。针对这些问题，诉前调解程序及ODR平台应作出积极应对，结合法院的民事案件类别完善案件分流的相关制度、不断优化ODR平台系统。全文共6445字

引言

自习近平总书记重要指示坚持发展“枫桥经验”以来，各地积极探索矛盾纠纷多元化解决机制建设，ODR（在线矛盾纠纷多元化解平台）作为浙江省总结提升推广新时代“枫桥经验”六大工程中的一个重点项目，于2018年正式在浙江省全省上线。

作为全国首个纠纷化解网络一体化平台，ODR平台依托互联网技术、人工智能和大数据，将传统的线下纠纷解决模式搬到线上，解锁跨地域解决纠纷的全新模式，不仅大大节省了矛盾纠纷化解的成本，还有望达到“无创”“微创”化解矛盾纠纷的目的。

基层法院的派出法庭作为人民法院面向人民群众的一个窗口，直面人民群众最原始、最基本的诉求，直观反映基层群众间的矛盾纠纷。本文将通过统计分析W法庭2020年5月1日至2021年4月30日的诉前调解案件信息，并结合工作实践，探讨在ODR平台应用下，人民法庭在诉前调解过程中现存的问题，并探索针对这些问题的相应完善措施。

一、W法庭ODR系统应用背景

2020年5月1日至2021年4月30日，W法庭总计收入诉前调解案件663件，这663件诉前调解案件均已结案，案由共涉及50种，其中买卖合同纠纷、民间借贷纠纷、离婚纠纷及加工合同纠纷案件数量较多，其中案件数量最多的是买卖合同纠纷，数量为229件；其次是民间借贷纠纷，共有101件；第三是加工合同纠纷，共有63件；第四为离婚纠纷，共有49件。按照《中华人民共和国民法典》关于民事案由的分类，上述的663件诉前调解案件中，合同类纠纷案件共有517件，占所有案件的78%，婚姻家庭、继承纠纷类案件共有67件，占所有案件的10.1%。

根据办案办公平台的设置，诉前调解的结案事由共有四种类型，分别是调解成功、调解撤回、调解终止以及调解失败。调解成功以及调解撤回相对较好理解，纠纷的当事人达成一致意见即为调解成功；调解过程中当事人即时履行或者其他原因导致纠纷不存在、调解无继续的需要，就属于调解撤回。至于调解失败与调解终止，这两种结案事由之间的区分并不明显，通常的理解中，当事人无法达成一致意见应当属于调解失败，当事人不愿意继续调解则为调解终止，两者的区别在于，调解失败是在经过完整的调解过程后，当事人对纠纷处理方式无法达成一致，而调解失败则是在调解过程中甚至是调解开始的阶段，当事人明确表示不愿意继续进行调解。而在前述的663件诉前调解案件中，调解成功的案件有139件，调解撤回的有21件，调解失败212件，调解终止291件，诉前调解案件的调解成功率不甚理想。

二、ODR系统司法调解流程

在移动微法院的推广下，以人民法庭为例，当事人将立案申请通过浙江移动微法院等终端提交，在申请立案的过程中，当事人可以根据纠纷的实际情况，选择是否同意与对方进行调解，若当事人认为纠纷尚有调解基础，可以将立案申请的程序选择为“诉前登记”。申请诉前登记的案件，系统将自动将立案时的案件类型归为诉前调解，完成立案后，由立案相关工作人员将案件通过ODR系统分配至相对应的调解机构。

W法庭负责当地W镇以及H镇的纠纷案件，W庭的诉前调解案件也主要由这两个镇的司法所进行调解，其中W镇司法所向法庭委派了一位驻庭调解员。传统的诉前调解过程，是由调解员电话联系各方当事人并通知其参加调解，当事人面对面地进行调解。ODR系统为调解员提供了线上调解的平台，调解员可以进入待调解案件中，而后打开类似于聊天室的调解室窗口。在线上的调解室中，调解员可以与一方当事人单独沟通，也可以在群聊中与所有参与调解的当事人共同沟通；若案件比较复杂，当事人或调解员无法通过简单的文字进行调解的，还可以在ODR平台中预约会议，以线上视频方式进行调解。

调解结束后，根据案件的调解结果，调解员需要在ODR中进行结案处理，主要可以分为以下几种情况：案件调解成功，当事人当场履行且不需要出具调解协议或调解书的，直接按调解成功处理，并将情况反映给法庭；案件调解成功，当事人要求出具调解协议或调解书的，调解协议由调解员直接出具，调解书则由人民法院出具；案件调解失败，调解员记录调解情况后移交至法庭准备转入诉讼程序。

三、人民法庭应用ODR系统存在的问题

（一）诉前调解案件数量多、调解压力大

以W法庭为例，2020年5月1日至2021年4月30日这一年期间，诉前调解案件总数达到了663件之多。据统计，目前每年的工作日为250天左右，平均每日接受2.65个诉前调解案件。

随着经济的快速发展，基层法院的民事诉讼案件数量呈逐年上涨趋势，这直接导致了诉前调解案件数量激增。除此之外，为促进民事案件繁简分流，减轻基层法院的办案压力，简易民事案件原则上需先进行诉前调解。但在实际操作过程中，由于民事案件立案审查只需审查材料是否符合立案条件，不要求对案件事实有详细了解，所以难以甄别案件的调解难易程度，采取一刀切的方式全部进入诉前调解程序，这间接导致了诉前调解案件数量较大。

、调解员的选任一般要求有一定的社区工作经验，类似于长三角地区民间生活中“老娘舅”的角色，需有调解工作经验及必要的法律知识，同时还要有一定的威信力，能使当事人信服。满足上述条件的调解员通常已临近退休年龄，庞大的诉前调解案件数量对于调解员而言已是不小的挑战。

（二）当事人调解参与率低

ODR系统为调解员及当事人提供了更便捷的调解平台，但是系统统计结果显示当事人进入ODR系统参与调解的程度较低，绝大部分诉前调解案件的当事人未进入过ODR系统。诉前调解案件通常是由申请方及被申请方当事人组成，通常的认识当中，被申请方可能对调解有抵触情绪，会出现不参与调解或是不配合调解的情况，但实际上，申请方也有可能成为不参与调解的一方。

当事人普遍不了解ODR平台，仍旧习惯于依托法院或法庭的调解室进行面对面线下调解。调解员从ODR平台接收案件后会发现，即使系统已通过短信方式通知当事人，依旧几乎没有任何一个案件的当事人主动注册使用ODR平台。

基层法院的派出法庭诉前调解案件中较多的案件类型，例如买卖合同纠纷、加工合同纠纷以及劳务合同纠纷，这几类案件中，有许多当事人的文化程度相对有限。对于他们而言，如若没有面对面的引导，他们无法流畅地使用ODR系统，这类当事人在诉前调解案件中并非小数。

除了上述的当事人方的困难之外，法院在立案过程中也会遇到这样一种情况，当事人带着送货单、出库单或者对账单这类单据来法院起诉要求对方支付拖欠的款项，但是申请人掌握的对方的手机号码已经是空号或者停机，或者甚至完全没有对方的联系方式，双方仅仅是通过微信交流，即使调取了对方的身份信息，依旧没有对方的联系方式。对于诉前调解案件而言，立案登记过程中，被申请人的联系方式并不是一个必填的选项，也就是说，即使没有被申请人的联系方式，一样可以立案登记，并且与其他案件一样进入到诉前调解程序中。这其实就是一个立案过程中的明显漏洞，若申请人无法提供被申请人的联系方式，调解员是无法联系被申请人参加调解的。这样的情况下，这个诉前调解的案件自然是没有当事人参与的。

（二）调解周期内成功率低

就目前而言，ODR系统内案件的调解周期为30天，这30天内，调解员需要完成的工作如下：首先，调解员需要在ODR平台中接收案件及相关材料，阅读案件材料后了解纠纷情况；其次，调解员需要联系双方当事人，并且通知双方参加调解的时间；再次，调解员需要组织纠纷双方进行调解；最后，调解员需要将调解结果进行确认并处理。在这个过程中，当事人方的不确定因素较多，容易导致案件超期。例如，调解员已经通知双方当事人并确定调解时间，但一方当事人临时有事未参加调解，调解员需要重新安排时间调解，有时仅仅是等待双方当事人确认实际进行调解就已经耗费了一个月的时间。当然，前文曾提到的近年来基层法院案件数量增加，导致诉前调解案件数量较大，调解员的调解工作压力较大也是导致诉前调解案件难以在30天的周期内完成调解的一个重要原因。

为避免超期，很多时候，案件虽然仍有调解的可能，调解员依旧需要在ODR平台中将案件结果处理为调解失败。对于调解员而言，虽然案件已经在ODR系统中判定为调解失败，但是调解员仍旧会继续争取对双方当事人进行调解，若最后该纠纷的双方当事人在调解员的努力下能够达成一致认识，对调解方案进行确认，因ODR系统默认案件已经超过处理期限，该纠纷案件仍旧会以失败处理。

上述的问题其实会在很大程度上打击了调解员的调解积极性，一方面，调解员会选择性地进行调解，对于双方分歧不大、调解成功可能性较高的案件，调解员倾向于投入精力促成调解，对于双方分歧明显或调解时间难以确定的案件，调解员就可以选择性地放弃调解，不再花费更多的时间；另一方面，对于30天内虽未完成调解，但双方仍有调解意向的案件，由于系统中已认定案件调解失败，调解员大可以不再继续组织双方调解，直接让案件转入诉讼程序，由双方当事人在诉讼中继续处理。

四、人民法庭应用ODR系统的完善路径

（一）发挥案件繁简分流功能

诉前调解本质上是民事诉讼案件的一个前置程序，目的在于通过案件繁简分流减轻基层法院的办案压力，对于一些争议不大、案情简单的民事案件，交由调解机构进行调解，争取将纠纷化解于细微时，优化司法资源配置。

在目前的实际操作中，对于基层法院的民事案件，排除几类特殊情形之外，原则上都需要进入诉前调解。这导致了诉前调解案件数量较多，调解成功率低下。同时，诉前调解案件久久无法完成调解，使得纠纷处理时间被延长，导致当事人对法院工作不满。尤其是婚姻家庭纠纷以及拖欠劳务费纠纷的案件，若诉前调解时间过长，容易激化社会矛盾，对于化解纠纷起到反作用。实践过程中，当事人对于纠纷处理时间过长的不满十分明显。有观点认为，引导诉前调解的案件，应当符合登记立案条件，且适宜调解，并经当事人签署自愿确认书，调解期限原则上严格控制在15天之内，最长不超过30天，当事人拒绝调解或者在调解期限内未能调解成功的应及时登记立案。[①]也有观点认为ODR调解期限自纠纷提交起30日为宜，经申请方（暨原告）申请可延长至60日。[②]

为此，人民法院应当进一步细化基层法院民事案件进入诉前调解的具体要求。例如，对于申请人明确无法提供被申请人联系方式，或者被申请人联系方式已经失效的情形，应当准予直接进入诉讼程序，依托法院力量进行送达；对于被申请在法院有其他诉讼案件且因无法通过其他方式向其送达故而采取公告方式处理的，应当根据实际情况准予直接进入诉讼程序，并采取公告措施；对于当事人已自行协商但因分歧较大无法调和的，可以准予直接进入诉讼程序，由承办法官据实裁判。

（二）完善ODR平台及其配套工作

ODR平台上线以来，虽然已进行一定推广，但是不能否认的是，除了一些试点法院之外，ODR平台的整体推广效果较差，绝大多数当事人不了解ODR平台，不会使用ODR平台，多数法院没有在诉讼服务中引导当事人使用ODR平台。若将ODR平台的引导使用工作都交给调解员完成，将大大增加调解员的工作压力，不利于ODR平台的实际应用。

对此，可以从三个方面来进行完善。第一个方面，持续加强ODR平台宣传推广工作，人民法院应当作为宣传推广ODR平台的主要战地，基层法院可以在诉讼服务中心或者人民法庭布置相应的ODR平台宣传物料，有条件的可以安排志愿者进行引导讲解，同时还可以与其他单位展开合作宣传，例如司法局、司法所以及各地的市民服务中心等。第二个方面，拓展与运营商开展合作，以多种方式提供ODR平台服务，目前ODR平台在电脑端和移动终端都有相应的应用入口，用户可以通过短信连接打开网页进入ODR平台，但是若ODR平台与运营商开展合作不仅仅是短信连接的方式，可以直接以短信方式进行调解内容的沟通，可以为当事人提供更加便捷的线上调解服务。第三个方面，完善调解员培训与考核机制。从实证调查可以看出，目前我国的人民调解员大都由乡村、社区干部兼任，专职调解员较少；人民调解员总体待遇偏低，社会地位也不高，流动性也较大，对高层次人才缺乏吸引力，人员素质整体偏低；法律专业素质方面存在欠缺，大多没有法律学习背景。[③]与近年来我国法官的职业化蓬勃发展形成对比，我国的人民调解员仍停留在分工粗犷、职业感模糊的状态。当前的人民调解员大多不具备专业纠纷解决能力。[④]目前对调解员的培训主要是法律知识的培训，各地法院都会组织定期的调解员培训，由法官给调解员上课，讲授法律知识，除此之外，还应当开展ODR系统应用的技能培训，并且将培训结果纳入规范化的考核体系，确保调解员都能够熟练使用ODR平台。

（三）灵活适用调解周期

目前而言，ODR平台对于纠纷调解周期的设置相对比较固定，不区分案件类别，不区分当事人实际情况，不区分争议标的大小，统一设置了30天的调解周期。而这样的设置，看似简单明了、标准统一，但实际上并不符合目前基层法院民事纠纷的实际情况，实质上是用简单粗犷的操作来逃避纠纷的复杂情况。个别地方法院立案庭工作人员为“做好”诉源治理工作，避免纠纷形成诉讼，在改革名义下强行推行调解，诱导当事人调解，以致很多矛盾纠纷在诉前出现久调不结的问题。而处在调解状态中的案件不能被立案登记，这无疑间接地减损了当事人的诉权，架空了立案登记制。[⑤]

对于不同的纠纷类型，应当设置相适应的不同的调解周期，例如，对于离婚纠纷、赡养费纠纷、抚养费纠纷、生命权、健康权、身体权纠纷以及劳务纠纷等这些纠纷类型，申请人的诉求较为急切，若拖延时间过长会激化社会矛盾，应当设置较短的调解周期。此外，还有房屋租赁合同纠纷，若涉及合同解除后占用使用费的，调解时间越长，产生的使用费越多，对当事人造成的损失也越大，应当尽快完成调解工作，及时解决纠纷。而对于其他经济纠纷，则可以设置较上述案件类型久一些的调解周期。

对于那些有调解可能的纠纷，但是由于当事人原因或者其他因素导致不能在固定周期内完成调解的情况，应当允许调解员适当延长调解时间。若调解员在延展期内使双方当事人达成一致，也应当认定该纠纷调解成功。

灵活适用纠纷调解周期，可以提高纠纷的调解成功率，同时方便调解员合理安排时间，提高调解工作的效率。

结语

在线矛盾纠纷多元化解纠纷平台是“枫桥经验”“互联网+”的产物，对于化解矛盾纠纷于微时有显著作用，为矛盾纠纷的当事人提供了更为便捷的平台。任何一项新的制度在实践过程中难免会有阵痛，我们应当肯定ODR平台在化解矛盾纠纷中的作用，但也需要不断完善改进，为求更好地发挥其功能。