论文提要：建立符合司法规律的审判权运行机制，构建以法官为中心的审判团队，把审判权集中到优秀法官手中，真正做到“权责统一”，实现“让审理者裁判、由裁判者负责”，是当前司法改革的现实需要，也是建设法治国家的必由之路。本文从当前法官责任制的现状入手，选取了北京石景山区法院、深圳盐田区法院、郑州高新区法院、信阳市平桥区法院等几个比较成熟的基层法院，通过实然性分析得出当前法官责任制的雏形模式及其产生的正负效应，继而从担任法官的条件；法官的任免程序；法官任职保障；法官职务上的义务和权力等四个方面设计与构建法官制度。当然改革面临的困难是实现法官责任制的必须解决的首要问题，文章第三部分从完善选任制度、合理分流人员；消除审判业务行政化、落实法官审判权；尽快剥离公务员队伍、提高法官待遇；打破现有格局、理顺内外关系；科学设计法官考核、提高审判效率等四个方面进行破题，以期对司法改革有所裨益。全文共8100字。

主要创新观点：笔者通过实然性分析得出当前法官责任制的雏形模式及其产生的正负效应，继而从担任法官的条件；法官的任免程序；法官任职保障；法官职务上的义务和权力等四个方面设计与构建法官制度。并提出了四点改革意见：完善选任制度、合理分流人员；消除审判业务行政化、落实法官审判权；尽快剥离公务员队伍、提高法官待遇；打破现有格局、理顺内外关系；科学设计法官考核、提高审判效率。

以下正文：

一、法官责任制的模式与效应

近年来，全国各地法院围绕着法官责任制的模式进行了不断的探索和丰富的实践，取得了丰硕成果。但作为一项改革措施，其必定产生一定的正效应和负效应。

（一）当前法官责任制的模式

1、    北京石景山模式：

2011年2月，北京石景山区法院一项名为“法官责任制”的全新审判机制正式在该院推出。该院选任23名“精英型法官”带队，以审判单元小组的模式开展，并由法官对案件的质量、效率、效果全权负责。审判单元的成员在法官的指导下开展工作，协助法官审理各类案件。与之相配套，法院内部新设了一个审判管理部门，专职负责对法官实施管理与考核。法官的产生需要通过部门推荐、工作业绩考核及竞争上岗等严格的选拔程序，法官实行任期制，定期改选，可连选连任。被任命的法官，除了自己承办案件外，还需要对自己审判单元的整体审判活动负责，审核、签发该审判单元承办案件的诉讼文书，并对审判单元成员的审判工作进行考核和评定。^⑴

2、深圳盐田模式：

2012年8月，深圳盐田区法院按照司法专业化和法官职业化的要求，以人员分类为基础，在审判业务部门设置15个专业化合议庭，每个合议庭配备1名法官、1—2名普通法官或初任法官、1—2名法官助理和1名书记员负责案件审理工作，建立以法官为核心，法官和审判辅助人员分工合作的审判组织架构和工作模式。法官由7名党组成员及人大代表、政协委员、大学教授、律师等共13人组成的委员会遴选产生。同时制定了《审判工作总体规定》、《法官管理办法》等12个配套文件。⑵

3、郑州高新模式：

2013年3月，郑州高新区法院筹备建立了8个“法官工作室”，并以法官名字命名工作室，工作室由一名审判员（法官）、一名助理审判员、一名人民陪审员、一名法官助理、两名书记员共同组成相对固定的办案工作组，以法官为核心，各成员协同配合、分工明确。为配合“法官工作室”的运行， 在制度设计上，建立了与之相适应的案件讲评机制和信访案件评审机制，推行新型合议庭案件审理模式。⑶

4、信阳平桥模式：

2013年 6月，经过半个月的层层选拔，河南省信阳市平桥区法院11名“法官”经过本人自荐、竞选演讲、民主推荐、征求意见、党组确定等程序，从24名符合法官选任条件的竞选人员中脱颖而出，11个新型合议庭通过法官与组成人员的双向选择组建完成。此次审判方式的改革主核心在于明晰审判职责，明确法官与合议庭成员的职责。赋予法官一定职权，弱化庭级架构，把法官从繁杂琐碎的日常性事务中解脱出来，让他们更好地集中精力处理案件。⑷

综上几种模式可以看出，当前法官制度, 是指由人民法院选任的具有审判职称的德才兼备的审判人员为法官, 由法官独任或由法官组成合议庭对其所承办的各类案件全面负责审理, 并享有对除必须提交审判委员会案件以外的绝大多数案件的裁判权的一种审判运作机制及其与审判人员管理机制相结合的法院管理制度。⑸其基本框架是:（1）由法院选任具有审判职称的人员作为法官;（2）根据不同的业务范围, 将一定的审判权限授予法官;（3）由法官直接决定案件的审判结果，同时案件结果由法官负责;（4）对法官配备辅助法官和书记员, 从事与审判相关的辅助性工作。

（二）法官责任制探索产生的效应

法官责任制改革体现了尊重审判的亲历性与尊重法官的独立性,意味着向正确的方向迈进了一步，产生了积极的正效益，主要表现在以下方面:一是使案件从审批制走向审理制,改变了案件经过庭长、院长层层审批的传统模式，实现了审与判的统一；二是实现了法官的精英化,有利于提高案件处理的质量,解决司法效率不高的问题；三是通过改革把法院的司法行政管理权和司法裁判权剥离开来,有利于司法职能的回归；四是实现了法官的责权统一,有利于减少司法腐败。

但法官责任制改革立足于我国司法现状，具有很大的局限性, 在设立的合理性、合法性以及解决问题的有效性等方面存在一定的负效应，主要表现在:一是选任的机制不完善。从各地运行的情况看,法官的选任很大程度上取决于领导意志,行政职务在法官的选任中起重要作用。二是造成了合议庭成员的不平等, 弱化了其他合议庭成员的地位，不利于从整体上提高法官职业水平。三是在实际运行过程中,一些地方选举出来的法官对合议庭其他法官所承办的案件有审批权,这样造成了新的审和判的分离。四是缺乏有效的监督制约机制,可能造成法官专权或者滥用权力的问题。⑹

二、法官责任制的制度设计与实现条件

从现在部分法院推行的情况看，要真正落实审法官责任制，还有很长一段路要走，需要从法官自身及其外部创造条件。就法官自身讲，需要法官有较高的业务素质和较好的职业道德；从法官的外部环境看，除了严把法官选任关外，还应当落实法官的任职和物质保障以及法官职务上的权利和义务。

 (一) 严格确定担任法官的条件                  

随着现代社会纠纷的日益复杂化和多样化, 法律也随之变的更加复杂, 这就使得具有高深法学素养和广博学识的法官对于保证公平正义的裁判所具有的意义更加突出。同时, 保证法官素质还是保障司法独立的一个重要条件。因此, 世界各国都对法官的任职资格规定了很高的标准。在部分国家, 从事法律工作的人员, 包括法官、检察官和律师必须经过严格的司法考试, 而法官在司法考试合格的基础上还必须从事相当长时间的律师或检察官业务之后, 才能得到任命。如日本规定高等法院法官必须担任过10年以上的助理法官、简易法院法官、进修所教官、法学教授或副教授等职务。最高人民法院的法官应当是见识高、有法学素养、40岁以上的人担任。最高人民法院15名法官中, 须至少有10人担任过高等法院法官10 年以上, 或是任高等法院院长、判事、简易法院判事、检察官、律师以及其他法律规定的大学法学教授、副教授累计计算20年以上。在美国, 法官人选是否具备正规法律院校毕业学历, 是否从事过司法实践, 是否具有良好的品德操守, 司法业务能力如何, 甚至年龄是否合适, 都需要总统予以斟酌思量。以联邦最高法院大法官情况为例, 资料显示, 曾任最高人民法院大法官的人当中,三分之二以上均为名牌的或属于常青藤联合会的法学院校。最高人民法院的9名大法官均毕业于美国哈佛大学、耶鲁大学或斯坦福大学等名校。⑺而我国法官的素质远远不能和他国相提并论。在当今世界上,恐怕只有在中国是可以由没有学过法律的人来当法官的。在我国以前，司机可以转干当法官,军队干部可以当法官,工人可以转干当法官,没有经过政法部分锻炼,没有办过案子,没有读过法律的人,可以到法院当院长”为此, 我们应该严格按照《法官法》的规定选拔法官,同时对《法官法》施行前不具备任职条件的审判人员进行培训,使之真正具备法官任职条件。

 (二) 严格制定法官的任免程序

法官是司法体制中最具有能动性的部分, 因而法官的选任对于法律的正确实施极为重要。各国在法官任命程序上都特别注意两点: 一是任命法官的主体层次很高。许多国家法官的任命是由国王、国家元首、总统或政府首脑以国事行为的方式进行的。任命本身是一种国家荣誉, 有利于强化法官对职业的神圣感和使命感, 从而严格依法行事；同时,由于任命法官的主体地位相对较高, 有利于防止地方势力的干扰, 从而保证独立行使司法权。二是任命程序严格。一般都要经过激烈的, 甚至多次司法考试和长期的司法实习或律师工作经历。这一过程使法官一般都具有优良的法律专业素质, 同时也会使法官珍惜这来之不易的任命,从而自觉严格依法行事。同时, 严格任命程序也利于从严掌握法官资格的统一适用。从一般理论上讲, 司法人员的任免程序方式可分为任免制、选举制以及任命和选举相结合的方式。但从实践来看, 无论是大陆法系还是英美法系国家, 在司法人员的任命上大多采用任命制。我国是单一制国家, 从理论上讲, 各级司法机构的司法人员的任免理应由国家元首或最高司法行政长官根据一定的程序任免, 以体现司法权的统一性和权威性。因此, 在司法人员任免程序及方式上应充分考虑我国的国体并借鉴外国的有益做法, 将地方司法机关的司法人员由地方权力机关选举和任免改为国家元首或者由最高司法机关的司法行政长官根据一定的程序任命。另外, 还应对现有法官进行专业知识考试, 合格者统一由最高人民法院授予法官资格, 颁发法官资格证。我国应该改变目前司法人员的任免程序和方式。今后选任法官应先通过司法考试, 取得法律职业资格证后, 方可在法院担任见习法官、从事书记员的工作, 三年后由全国人大常务委员会任命为法官, 独立审判案件, 这样既使法队伍实现了“少而精”,也使得提高法官待遇、确保法官身份独立的各种保障既成为必要又成为可能。同时, 由于法官的任免权统一归中央行使, 使地方保护主义者失去了利用“人权”干扰、控制司法的条件, 有助于克服地方保护主义这一顽症。

（三）建立完善的法官任职保障制度

为确保其忠实地履行护法职责，解除其后顾之忧，国家必须建立法官任职保障和物质保障制度，在法官任职保障上实行法官职务终身制。我国《法官法》第8条第三项规定，“非因法定事由、非经法定程序不被免职、降职、辞退或者处分。”第13、14条规定了免职的条件和程序，第40条规定了辞退法官的条件，第32规定了处分法官的条件，第十五章规定了法官享有申诉和控告权。可见我国已基本建立起法官的任职法律保障制度，法官任职后其身份非经法定事由和程序不得任意剥夺，并且为保护其职务身份享有申诉、控告权，对人民法院的处分、处理不服有权申请复议、申诉，对国家机关及其工作人员侵犯其法官权利的行为有权控告。虽然如此，我国《法官法》对法官任职保障与西方国家比还存在很大差距，，比如日本《法院法》第48条规定：“法官除受正式弹劾和依据有关法律接受审查以及依据其他法律规定因身心故障经裁决不能执行其职务外，不能违背其本人意愿以免职、转任、调动、停职及减薪。”而我国《法官法》在法官职务保障上仅规定了免职、降职、辞退、处分需依法定事由和程序进行外，不但对转任、调动未曾涉及，而且对涉及法官职务的处理决定是否须本人同意就更未予以考虑。在西方，有些国家为保持法官的廉洁，给予十分优厚的报酬，也就是通常所说的高薪养廉。比如在英国，19世纪中叶为了树立法律权威，大幅度提高司法人员的工薪水平，法官的年薪由原来的2400英镑提高到5600英镑，很好地解决了法官的廉洁形象问题，并使法官的职业荣誉感增强，有利地吸引了社会优秀分子竞争法官职业。⑻而我国要解决好法官的福利待遇，其中不断提高现有工资、薪金水平是可行的，也是有力之举。我们认为，法官工资薪金水平的确定至少应考虑两个因素：一是工薪足以支付当前中国典型的三口之家的正常开支；二是法官所承担的职责，即根据其岗位在工资待遇上与助理法官、书记员体现一定的差别。这样来维持法官在社会上相当的生活水平，让其能置身于利益的诱惑之外，保持其独立地位，抵御物欲的侵蚀而维护法律的尊严和法院的公正形象。因此，我国在推行法官制的同时，从稳定法官队伍，吸引精英人才，杜绝司法腐败的角度出发，有必要不断提高法官的工资报酬，落实好各种福利待遇，使法官在任职期间和退休后有相当的物质生活条件。

（四）落实法官职务上的义务和权利

如果法院是一个社会实现正义的最后一道屏障，那么法官则是这道屏障的守护人。因为法官所行使的审判权具有终极性，他们对案件的裁定和判决任何机关和个人除非依法定职权和程序外都无权改变，一旦发生枉法裁判行为，社会的公平和正义就会丧失。于是法官在适用法律的过程中必须承担一定的义务。我国《法官法》第7条规定了法官应履行的七项义务，概括起来有四个方面：一【】是遵守宪法和法律，依法办案。二是严守秘密。在审判过程中所接触到的国家秘密、审判工作秘密（包括当事人的商业秘密和生活隐私）不得向包任何单位和个人泄露。三是不从事与职务相悖的活动。法官应该清正廉明，忠于职守，遵守纪律，恪守职业道德，不利用职权谋取私利，不从事营利性的经营活动，不损害公共利益。四是接受监督。即法官应接受国家有权机关和人民群众的监督。上述法官义务的落实，仅仅依靠法官法的规定是不够的，更切实的措施是法院内部规章制度的建立和实施以及法院外部监督机制的健全。凡违反法律禁止性规定的行为，应依法分别给予免职、降职、辞退、处分直至追究刑事责任。在审判活动中法官忠实地履行法定义务，是公正办案的重要保证，但法官享有并能切实实现职务上的权利则是公正办案的前提。在前文已涉及法官任职保障和物质保障的基础上，我们认为法官执行公务保障权、人身财产住所安全权、培训权和辞职权等方面是其基本权利。法官执行职务的保障权是指法官在独立办案过程中除享有办公设【】施设备的保障外；还有权了解和使用国家机密，有权对妨害公务的行为予以排除，如对扰乱法庭秩序的诉讼参与人及其他人员采取训诫、责令退出法庭、罚款、拘留等强制措施。法官人身财产住所安全权是基于法官职务需要而对生存权的特殊法律保障，因为由法官从事的工作所决定，法官在这方面的权利极有可能受到来自案件当事人的侵犯。法官参加培训权是其不断增进知识和提高业务能力的重要途径，这也是国家保障法官群体有较高素质对法官所附加的义务。法官的辞职权是法官作为一名社会主义劳动者选择职业自由的体现，它有利于人才的合理流动和发挥人才优势。

三、改革面临的困难和需要解决的问题

法官责任制作为司法改革的一项措施，它对法官的任职条件、权利义务提出了更高要求，也建立了一定的保障体系。根据推行法官负责制的实现条件，结合法院和法官队伍现状，我们建议重视以下问题的解决：

（一）选任制度上实行选拔与淘汰相结合，做到人员合理分流。我国目前法官队伍就其来源主要有三种渠道：部队复转军人、政法院校毕业生、考入和调入的人员。不可否认，我国法官队伍中，不乏具有较高法律素养和良好品行且经验丰富的法官，但少数人素质高改变不了法官整体素质差的这一现状，以至于很多法官因缺乏系统的理论学习和宽厚的人文修养，在办案过程中凭经验办事，对新生事物缺乏敏感性和创新精神。基于我国法官队伍的现状，为推行法官负责制，在不断从法院外部补充新法官的同时，针对现任法官，我们的改革思路是选任与淘汰相结合并做到合理分流。具体的操作方法是：对那些符合《法官法》规定的法官条件的人员，依法定程序任命为法官：对那些年龄较大，学历偏低，在规定期限内不能达到任职条件的，但办案能力较强的法官且擅长做思想工作的，可以安排他们做诉讼内的和解工作；对那些年轻、能力强又好上进的现任法官，即使学历未达标，也可以安排他们作为法官的助手，待学历达标且通过统一司法考试后具备法官条件的，才可正式任命为法官：对那些按照以上途径未被录用的法官，但又不符合免职、辞退和开除条件的，可以让他们参加法院书记员职务的竞争，或者调离法院，充实到其他国家机关或事业单位。

（二）尽快消除审判业务行政化，落实法官审判权。随着法官负责制在一些地方的推行，我们已经发现人民法院审判业务的行政化运行机制与改革的方向是大相径庭的，负责案件审理的法官往往只有审理权而无判决权，合议庭在庭审结束后进行评议，承审法官拟出判决，然后转入俗称的“审者不判、判者不审”的运作过程，承审法官向庭长主持的庭务会或者向庭长汇报案情、审判情况以及评议结果，庭长有权决定改变合议庭或者独任法官拟定的判决；一些案件还要向主管副院长、院长汇报，后者有权改变审判庭拟定的判决；其中一些案件要向审判委员会汇报，由审判委员会就案件的具体处理作出集体讨论和决定。无论是由谁最后决定判决的内容，仍由承审法官草拟判决书，判决书拟就后还要交由庭长或院长批改和批准。此外，取消司法实践中存在的请示制度，即下级法院在案件审理过程中，就案件的实体或程序处理，以口头或书形式向上级法院请示，上级法院研究后答复。上述现状说明我们推行法官负责制后，法官的职权与职责在现行审判业务运作机制下是难以落实的，它违背了诉讼中法官的亲历性原则，也损害诉讼当事人的权利，因此，为搞好法官负责制的推行，人民法院应尽快消除审判业务运作机制的行政化色彩，在制度上保证法官独立性作用的发挥，并真正落实审判权的行使，做到法官的职权与职责相统一。

（三）尽快将法官从公务员队伍剥离出来，提高法官待遇。中国特有体制造成了我们现在的状况发生,必须把中国法官的制度从公务员的制度中脱离出来。中国法官制度存在明显的行政化色彩,且待遇也不好, 现有的行政升迁体制造成法官心思不在审判上,如果体制不改革,怎么改革都解决不好司法腐败问题和司法不公问题。由于对法官的管理主要采取行政化管理模式，除了工作职责，在法院内部法官与其他工作人员在职业身份、地位和待遇等方面基本没有差别，法官的职业监督机制、激励机制、保障机制不完善，没有体现法官的职业特点和在司法中的核心地位，导致法官缺乏应有的职业尊荣感和职业保障。造成法官队伍的不稳定。法官待遇与行政级别挂钩，囿于职数限制，法官普遍存在晋升难、晋升慢等问题，待遇实际上普遍低于其他公务员，优秀法官流失的问题较严重。体制脱离出来以后,法官的待遇要提高。当然有关部门还不太理解,这个还需要进一步努力。

（四）打破现有审判庭格局，规范法官的内外关系。将来审判职能的行使将赋予以法官为中心的合议庭，现有的业务庭序列将不复存在，司法行政职能交由专门的机构和人员行使。从试行情况看，不少法院仍将法官定位于“在院长、庭长的领导、管理和监督下”审理案件，这就导致了一系列关系的复杂化，行政权、管理权、审判权、签发权，“剪不断、理还乱”，很多法院又不得不出台一些文件和规定规范这些关系，其后果是事实上的法官再次“还权”于院庭长。“除了法律，法官没有别的上司”、“法官的责任是当法律运用到个别场合时，根据对法律的诚挚理解来理解法律”⑼。这与“让审理者裁判、由裁判者负责”的要求完全一致。所以，在业务上，应当落实的是将合议落到实处，法官对案件负总责，其他合议庭成员对自己的合议意见负责。明确要求，每一位合议庭成员必须全面阅卷，全程参与庭审，全面了解、判断案情，必须对案件的证据采信、事实认定、法律适用发表系统、具体的意见，并记入合议笔录，不能仅以同意法官或其他法官的意见作为自己的合议意见。当然，前述做法，关系到人民法院组织机构，包括庭室设置、审委会职能等多方面的改革，应当与完善法官、合议庭办案责任制配套进行。至于合议庭以及整个审判团队内部，相对简单，该方面责任的落实，主要是须将合议情况纳入对法官及合议庭成员的考核，避免“以法官为中心”演变成法官来“领导”。同时，要规范其他司法辅助人员的岗位职能，切实保障法官、合议庭办案责任制的有效运行。

（五）科学设计法官的考核，提高审判团队积极性。目前的绩效考评过于侧重各种数字的对比，有些甚至并不符合审判规律和法院实际。法官的考核应着眼于案件的质量和效率。对并非主观恶意或重大过失导致的上诉改判、发回重审、申诉等等，不应过于强调对法官及合议庭成员所谓的责任追究。毕竟，不同法官对同一案件有不同看法，是法官审判案件时的常态。当然，对故意或重大过失造成严重后果的，应依法依纪追责。之所以强调这点，是针对当前的现实而言。当事人一旦上诉、上访，所谓的责任追究会不分青红皂白，对凡与案件有关的人员，无论有无过错、失职均一律追责。2014年3月出台的《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》，建立涉法涉诉信访依法终结制度，无疑在一定层面支持了法院、法官独立行使审判权。至于考评对象，应当侧重于整个审判团队。过于突出法官个人的考核不利于团队作用的发挥，同样有可能把法官推向类似于庭长的位置，难以落实合议庭其他人员的办案责任。⑽优秀的法官该如何奖励，大的方向是，必须体现对其审判业绩的肯定，如非法官的选任为法官，优秀的法官才能遴选到上级法院等等。